ĐÁNH GIÁ TÍNH HIỆU QUẢ QUẢN LÝ CHI PHÍ
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
*Khoa Quản lý nhà và thị trường bất động sản - Học viện AMC
Hiệu quả được hiểu là hiệu số giữa kết quả và chi phí, với đặc thù của quản lý nhà nước là được thực hiện bằng quyền lực nhà nước và do cơ quan nhà nước, hiệu quả quản lý nhà nước là kết quả quản lý, điều hành của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng đạt được trong sự tương quan với chi phí bỏ ra, các nguồn lực đầu vào, trong mối quan hệ giữa hiệu quả kinh tế với hiệu quả chính trị và hiệu quả xã hội. Hiệu quả quản lý nhà nước là kết quả thực hiện các hoạt động gắn liền với chức năng chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước và hoạt động của người thực thi công vụ theo quy định của pháp luật. Do nội dung và mục tiêu quản lý nhà nước trong từng giai đoạn khác nhau nên việc xem xét hiệu quả quản lý nhà nước tương ứng với mỗi giai đoạn cũng không giống nhau.
Chi phí đầu tư xây dựng là chi phí cần thiết để các chủ đầu tư tổ chức thực hiện công việc quản lý dự án từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án tới kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng. Quản lý chi phí đầu tư xây dựng phải đảm bảo mục tiêu đầu tư, hiệu quả dự án đã được phê duyệt, phù hợp với trình tự đầu tư xây dựng theo quy định của pháp luật. Chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng dự án, công trình, gói thầu xây dựng, phù hợp với yêu cầu thiết kế, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện xây dựng, mặt bằng giá thị trường tại thời điểm xác định chi phí và khu vực xây dựng công trình.
Việc đánh giá tính hiệu quả quản lý chi phí đầu tư xây dựng các dự án đầu tư cần phải thực hiện qua việc tổng hợp số liệu thực trạng để phân tích đánh giá.
Nghị định số 10/2021/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng giải quyết những vấn đề mới phát sinh, tháo gỡ vướng mắc từ thực tiễn
Thứ nhất, trong công tác quản lý lập chủ trương đầu tư và sơ bộ tổng mức đầu tư
Để có căn cứ phê duyệt chủ trương đầu tư dự án, Chủ đầu tư cần phải lập Báo cáo đầu tư (trong đó nêu rõ quy mô đầu tư; sơ bộ tổng mức đầu tư dự án). Trên thực tế, rất nhiều chủ đầu tư chưa có cán bộ đủ trình độ và kinh nghiệm khi tính toán sơ bộ tổng mức đầu tư các dự án để trình cấp có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt, chủ đầu tư thường phải thuê đơn vị tư vấn thực hiện. Bất cập là theo quy định của pháp luật thì trong cơ cấu tổng mức đầu tư theo quy định tại Nghị định số 10/2021/NĐ-CP về quản lý chi phí không có nội dung khoản mục này theo định mức mà phải lâp dự toán dẫn đến việc xác định chi phí tư vấn cũng khái toán và chưa thực sự chính xác phù hợp cho từng dự án cụ thể.
Điều kiện để trình phê duyệt chủ trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn vốn, giấy phép môi trường, phải xin ý kiến nhiều Sở, ban ngành... Song thực tế, các yêu cầu này không phát huy hiệu quả mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ trương đầu tư, các nội dung nêu trong đề xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái toán, nên việc đánh giá tác động môi trường gặp rất nhiều khó khăn, không sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp. Suất đầu tư để tính toán sơ bộ tổng mức đầu tư do các Bộ chuyên ngành ban hành chưa sát với thực tế và thị trường nên việc xác định Sơ bộ tổng mức đầu tư chưa thực sự chính xác.
Một số dự án có quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di tích quốc gia đặc biệt là dự án nhóm A nhưng không có ảnh hưởng tới di tích gốc vẫn phải thực hiện các thủ tục về đầu tư phức tạp, phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư hay như một số dự án mua tài sản, ứng dụng công nghệ thông tin có cấu phần xây dựng nhưng tỷ lệ rất nhỏ theo quy định tại Luật Đầu tư công, dự án này vẫn được phân loại dự án có cấu phần xây dựng (phải lấy ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng). Điều này làm cho quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả dự án nói chung và hiệu quả đầu tư công nói riêng.
Trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư có nhiều vướng mắc, trong đó khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật Đầu tư công quy định dự án phải có quyết định chủ trương đầu tư mới được bố trí vốn, trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn.
Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư, Luật Xây dựng quy định đối với dự án sử dụng vốn đầu tư công thì cơ quan chuyên môn về xây dựng chủ trì tổ chức thẩm định dự án đầu tư và xây dựng để trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư; trong khi đó, Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn quy định cơ quan kế hoạch đầu tư là người chủ trì thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn để trình người có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định dự án đầu tư. Quy trình quản lý vốn đầu tư bị tách rời ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế hoạch và phân bổ vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư thực hiện, còn tổng hợp kết quả thực hiện, quyết toán thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính.
Nhà nước ban hành, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về quản lý chi phí đầu tư xây dựng; quy định công cụ cần thiết để chủ đầu tư và các chủ thể có liên quan áp dụng
Thứ hai, trong công tác lập tổng mức đầu tư
Cơ sở để xác định tổng mức đầu tư xây dựng gồm: Thiết kế cơ sở, quy chuẩn và tiêu chuẩn áp dụng, giải pháp công nghệ và kỹ thuật, thiết bị chủ yếu; giải pháp về kiến trúc, kết cấu chính của công trình; giải pháp về xây dựng và vật liệu chủ yếu; điều kiện, kế hoạch thực hiện dự án và các yêu cầu cần thiết khác của dự án. Việc lập tổng mức đầu tư căn cứ vào thiết kế cơ sở của dự án, việc bóc tách khối lượng tại giai đoạn này cũng không có đủ chi tiết các yếu tố kỹ thuật nên căn cứ lập tổng mức đầu tư cũng chưa lường được hết các biến động của thị trường khi giá cả bị đột biến tăng cao. Thực tế cho thấy, việc lựa chọn tư vấn chưa tốt, năng lực tư vấn còn hạn chế, yếu kém, chưa dự trù chính xác được công việc nên rất nhiều dự án vượt tổng mức đầu tư, chậm tiến độ và hiệu quả quản lý chi phí đầu tư xây dựng cho thấy lãng phí, thất thoát.
Thứ ba, trong công tác quản lý lập dự toán
Tại giai đoạn này sau khi có thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công các đơn vị tư vấn triển khai lập dự toán. Lập dự toán căn cứ vào định mức do các Bộ chuyên ngành công bố, căn cứ vào đơn giá xây dựng công trình và công bố giá vật tư, vật liệu theo quý, tháng,… để lập dự toán nên, đảm bảo chính xác tính đúng, tính đủ đòi hỏi đơn vị tư vấn phải có kinh nghiệm và chuyên môn cao. Việc lập dự toán thiếu chính xác dẫn tới kế hoạch huy động và phân bố vốn luôn bị động ảnh hưởng nhiều tới công tác thanh toán cho các nhà thầu thi công, gián tiếp ảnh hưởng tới tiến độ thi công xây dựng công trình. Các khoản dự phòng phí trong tổng mức đầu tư được tập hợp lại, không có phân bổ cho các gói công việc (khoản mục chi phí khác nhau). Hơn nữa Chủ đầu tư chưa có quy định cụ thể về việc khi nào dùng khoản dự phòng này, có cần phê duyệt trước khi dùng hay không... khi thiết lập tổng mức đầu tư (đóng vai trò là ngân sách), Chủ đầu tư vẫn chưa có phương pháp xem xét và tính toán các rủi ro cho dự án, nên chưa có căn cứ để tính toán các khoản dự phòng
Một số công tác xây dựng có định mức nhưng chưa phù hợp với tính chất thực tế của công việc thì chủ đầu tư đã điều chỉnh thiếu căn cứ pháp lý về chi phí nhân công, máy thi công, vật liệu, bị trùng lặp về khối lượng trong công tác.
Một số công tác xây dựng không có định mức ban hành, chủ đầu tư đã tiến hành xây dựng mới nhưng thiếu căn cứ để xác định, thiếu biện pháp thi công chi tiết nên xây dựng không chính xác, dẫn tới việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng chưa đạt hiệu quả cao.
Thứ tư, trong công tác quản lý lập thẩm định giá gói thầu
Dự toán gói thầu thi công xây dựng gồm một số hoặc toàn bộ các thành phần chi phí: Chi phí xây dựng, chi phí khác có liên quan và chi phí dự phòng của gói thầu.
Dự toán gói thầu mua sắm thiết bị gồm một số hoặc toàn bộ các thành phần chi phí sau: Chi phí mua sắm thiết bị công trình và thiết bị công nghệ; chi phí gia công, chế tạo thiết bị; chi phí quản lý mua sắm thiết bị; chi phí mua bản quyền phần mềm sử dụng cho thiết bị; chi phí đào tạo, chuyển giao công nghệ; chi phí vận chuyển; chi phí khác có liên quan và chi phí dự phòng của gói thầu.
Dự toán gói thầu lắp đặt thiết bị gồm một số hoặc toàn bộ các thành phần chi phí sau: Chi phí lắp đặt, thí nghiệm, hiệu chỉnh; chi phí chạy thử thiết bị theo yêu cầu kỹ thuật; chi phí khác có liên quan và chi phí dự phòng của gói thầu.
Dự toán gói thầu tư vấn đầu tư xây dựng gồm một số hoặc toàn bộ các thành phần chi phí sau: Chi phí thực hiện công việc tư vấn đầu tư xây dựng; chi phí khác có liên quan và chi phí dự phòng của gói thầu.
Việc lập giá gói thầu chủ đầu tư cần tính toán trước thời điểm tổ chức lựa chọn nhà thầu khoảng thời gian 28 ngày để đảm bảo giá vật tư, máy móc thiết bị và nhân công đã được cập nhật tính đúng, tính đủ giá gói thầu làm cơ sở lựa chon nhà thầu đảm bảo quản lý chi phí hiệu quả.
Chất lượng quản lý chi phí đầu tư xây dựng của các dự án được đánh giá qua tính hiệu quả quản lý
Thứ năm, trong công tác thanh quyết toán dự án
Quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành chỉ có ý nghĩa thực sự khi thông qua công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư để xác định được chi phí hợp pháp đã thực hiện hàng năm và cả quá trình đầu tư, đồng thời xác định được năng lực sản xuất, giá trị tài sản hình thành sau đầu tư bàn giao cho chủ đầu tư sử dụng. Công tác quyết toán vốn đầu tư là khâu quản lý chi phí đầu tư cuối cùng trong trình tự quản lý nguồn vốn đầu tư. Tuy nhiên, còn một số tồn tại trong công tác quyết toán. Hầu như nhiều dự án chưa thống nhất được phương pháp giải quyết. Chưa chấp hành chế độ nghiệm thu nghiêm túc trong công tác quyết toán vốn đầu tư đã hoàn thành dẫn đến nhiều dự án đã bàn giao đưa vào sử dụng xong chưa được quyết toán hoàn thành.
Thứ sáu, kiểm soát chi phí và giám sát đánh giá đầu tư: Sử dụng đúng mục đích vốn và nguồn vốn đầu tư tránh thất thoát lãng phí đầu tư
Theo báo cáo tổng hợp về công tác giám sát, đánh giá đầu tư hàng năm, trong giai đoạn 2018-2022, các cấp có thẩm quyền đã tổ chức thẩm định và phê duyệt hơn 65 nghìn dự án đầu tư mới; điều chỉnh hơn 33 nghìn dự án, tổ chức thực hiện và giám sát khoảng 35 nghìn dự án/1 năm.
Theo thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư từ năm 2018 - 2022, số dự án đầu tư công theo báo cáo của các tỉnh dao động trong khoảng từ 34.000 đến 38.000 dự án, trong đó chỉ có khoảng 24.000 - 26.000 dự án có báo cáo giám sát thực hiện, chiếm khoảng 60%. Như vậy, bình quân mỗi năm có hơn 40% số dự án sử dụng vốn đầu tư công không có báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư, tuy nhiên vẫn được triển khai thực hiện.
Nguyên nhân của tình trạng này là do số dự án phải báo cáo giám sát hàng năm rất nhiều, nên chỉ những dự án lớn, tập trung, các địa phương mới làm báo cáo, còn những dự án nhỏ khoảng vài trăm triệu đồng ở cấp huyện, xã thì không được liệt kê hết, báo cáo vì thế cũng không đầy đủ. Bên cạnh đó, báo cáo giám sát của các bộ, ngành và địa phương chưa phản ánh đúng thực tế về chất lượng công trình và việc thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng vẫn còn nhiều.
Việc thực hiện giám sát số lượng và tỷ lệ các dự án có vi phạm các quy định về quản lý đầu tư còn nhiều. Ngoài ra, công tác giám sát của các bộ, ngành và địa phương: (i) có sự khác biệt với các báo cáo đánh giá độc lập khác từ báo cáo của Thanh tra Chính phủ hay Thanh tra chuyên ngành; địa phương; (ii) mới đưa ra các vi phạm trong thủ tục đầu tư như chậm tiến độ, sai quy hoạch, đấu thầu không đúng quy định mà chưa đưa ra được về chất lượng công trình xây dựng; (iii) công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp và còn khép kín.
Tiêu chí giám sát, đánh giá đầu tư công còn chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá.
Tóm lại, chất lượng quản lý chi phí đầu tư xây dựng của các dự án đầu tư xây dựng qua đánh giá tính hiệu quả quản lý thể hiện như: Các dự án này cần được đánh giá tùy thuộc theo tình hình của ngành hoặc địa phương cho phù hợp: Sự phối hợp của phương pháp xác định sơ bộ tổng mức đầu tư; Kiểm tra tính đầy đủ, hợp lý của tổng mức đầu tư; Hoàn thiện công tác lập dự toán xây dựng công trình; Hoàn thiện công tác quyết toán dự án hoàn thành. Tăng cường năng lực quản lý, điều hành của các chủ thể công; Nâng cao năng lực quản lý, định hướng và điều hành của các chủ thể công trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng dự án để các dự án đảm bảo mục tiêu và đạt hiệu quả cao nhất.