Viện Kinh tế xây dựng - Học viện AMC
Qua nhiều năm triển khai thực hiện Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 và Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29/11/2013, cho thấy việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư còn rất nhiều bất cập, khó thực hiện. Trong công tác đấu giá đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất trong thời gian qua tại các địa phương còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ mà nguyên nhân chủ yếu do chồng chéo giữa các quy định pháp luật.
MỘT SỐ VƯỚNG MẮC, BẤT CẬP
Đấu giá đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất là hai cơ chế, công cụ hữu hiệu để tăng thu tối đa cho ngân sách nhà nước từ nguồn lực đất đai, tăng hiệu quả quản lý, phân bổ, sử dụng đất đai; góp phần tích cực thu hút vốn của các nhà đầu tư trong việc phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị, hình thành các khu đô thị mới, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Nhưng trên thực tế, hình thức đấu giá quyền sử dụng đất theo pháp luật về đất đai và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật về đấu thầu đang có những quy định dẫn đến cách áp dụng pháp luật khác nhau.
Luật Đất đai quy định các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất và các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất. Luật Đấu thầu quy định phạm vi điều chỉnh bao gồm lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất. Tuy nhiên, mối quan hệ giữa đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, cũng như thứ tự ưu tiên giữa các hình thức đấu giá, đấu thầu và chấp thuận chủ trương đầu tư trong lựa chọn nhà đầu tư chưa được quy định rõ ràng khiến nhiều doanh nghiệp còn e dè khi thực hiện đầu tư. Việc này làm chậm quá trình thu hút lượng vốn tư nhân triển khai đầu tư các dự án.
Khi xem xét một trường hợp cụ thể, địa phương còn lúng túng và khó khăn trong việc áp dụng luật để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án. Ngoài giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư còn được giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất thông qua lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đấu thầu để đảm bảo sự thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện.
Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành Luật Đất đai quy định hai (02) hình thức nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất và giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất. Song Luật Đầu tư năm 2020, Luật Đầu tư công năm 2019 và Luật Nhà ở năm 2020 có quy định các trường hợp chủ đầu tư thực hiện dự án được chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư, được lựa chọn trực tiếp nên phát sinh vướng mắc trong việc thực hiện giao đất, cho thuê đất như có phải áp dụng Luật Đất đai để thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất hay không. Điều này dẫn đến việc để có thể thực hiện được dự án đầu tư, nhà đầu tư phải nghiên cứu rất nhiều văn bản pháp luật liên quan từ việc nghiên cứu quy hoạch, bỏ kinh phí lập quy hoạch, nghiên cứu chủ trương đầu tư, thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đâu tư,…
Vì vậy, nhằm bảo đảm thống nhất giữa Luật Đất đai và Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư cần bổ sung quy định để làm rõ nguyên tắc, điều kiện áp dụng từng hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất, gồm: Đấu giá quyền sử dụng đất theo pháp luật về đất đai và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật về đấu thầu. Việc áp dụng hai hình thức này chỉ được thực hiện sau khi chấp thuận chủ trương đầu tư. Đồng thời, các quy định hiện nay vẫn chưa làm rõ các trường hợp dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng không trúng thầu hoặc không trúng đấu giá quyền sử dụng đất sẽ được xử lý thế nào.
GIẢI PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ TRONG THỜI GIAN GẦN ĐÂY
Giải pháp để lấp đầy khoảng trống pháp luật đang tồn tại liên quan tới đấu giá đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất là cần bổ sung vào Luật Đất đai quy định đấu giá đất được áp dụng trong trường hợp nhà nước giao đất cho nhà đầu tư thực hiện các dự án đầu tư thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư; đấu thầu dự án có sử dụng đất được áp dụng trong trường hợp nhà nước giao đất cho nhà đầu tư thực hiện các dự án đầu tư công thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công. Bên cạnh đó, cần có các tiêu chí sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả để lựa chọn nhà thầu đối với các dự án đầu tư công, có sử dụng đất; quy định các tiêu chí cụ thể để lựa chọn nhà thầu trong trường hợp được chỉ định nhà thầu; các tiêu chí về sử dụng đất, nhà đầu tư sẽ sử dụng đất để lựa chọn nhà đầu tư dự án trong trường hợp giao đất không thông qua đấu giá đất. Các tiêu chí này cũng dựa trên đánh giá phương thức sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả đối với từng ngành và đánh giá năng lực, kinh nghiệm nhà đầu tư.
Để giải quyết được những tồn tại, bất cập này, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư số 61/2020/QH13 ngày 17/6/2020 và Nghị định 25/2020/NĐ-CP ngày 28/2/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án, gồm dự án hợp tác công - tư (PPP) theo quy định của pháp luật về đầu tư PPP; dự án đầu tư có sử dụng đất để xây dựng nhà ở thương mại, công trình thương mại, dịch vụ, công trình đa năng, tổ hợp đa năng cho mục đích kinh doanh; dự án không thuộc hai loại trên nhưng phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật chuyên ngành, pháp luật về xã hội hóa. Nghị định 25/2020/NĐ-CP đã quy định rõ trách nhiệm của các bên (bao gồm bên mời thầu, nhà đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai) trong việc thu hồi đất; phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thực hiện giải phóng mặt bằng ngay sau khi ký kết hợp đồng dự án.
Nghị định 25/2020/NĐ-CP cũng xác định việc giao đất cho nhà đầu tư trúng đầu thầu được triển khai ngay sau khi hoàn thành bồi thường, hỗ trợ tái định cư khu đất thực hiện dự án. Đồng thời, việc giao đất cho cho nhà đầu tư trúng đầu thầu được thực hiện theo trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất quy định tại Khoản 3 Điều 68 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, theo đó áp dụng tương tự thủ tục giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất.
Trên cơ sở hồ sơ xin giao đất/thuê đất của nhà đầu tư trúng đấu thầu, Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thực hiện phê duyệt, tính giá đất, giao đất/cho thuê đất để nhà đầu tư thực hiện dự án. Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và bàn giao đất trên thực địa sẽ được thực hiện ngay sau khi doanh nghiệp hoàn thành nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất/thuê đất theo quy định. Nhà đầu tư trúng thầu triển khai thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất theo quy định tại hợp đồng, pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, quy hoạch, nhà ở, kinh doanh bất động sản và các pháp luật khác có liên quan.
Bên cạnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành Thông tư số 06/2020/TT-BKHĐT (Thông tư 06) ngày 18/8/2020 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/2/2020. Thông tư 06 đã kế thừa các quy định tại Thông tư 15/2016/TT-BKHĐT và Thông tư 16/2016/TT-BKHĐT hướng dẫn thi hành Nghị định 30/2015/NĐ-CP. Đồng thời, hướng dẫn các quy định mới của Nghị định về quy trình thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất, đăng tải thông tin trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư, nội dung hồ sơ mời thầu (HSMT),… sửa đổi, bổ sung nội dung để xử lý các vướng mắc trong lập hồ sơ đấu thầu, bảo đảm phù hợp với thực tiễn triển khai công tác lựa chọn nhà đầu tư. Các hướng dẫn tại Thông tư 06 sẽ tiếp tục tăng tính cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế trong đấu thầu, tạo cơ sở pháp lý trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư.
Thông tư 06 kèm theo (05) phụ lục, là các mẫu tài liệu quan trọng trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư, giúp các đơn vị thuận lợi hơn trong thực hiện. Đó là mẫu hồ sơ mời sơ tuyển (HSMST), HSMT lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP); mẫu thông báo mời quan tâm, yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm của nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất; mẫu HSMT lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất; hướng dẫn việc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước đối với dự án đầu tư có sử dụng đất.
Nội dung các mẫu hồ sơ được xây dựng trên cơ sở tuân thủ quy định tại Nghị định 25/2020/NĐ-CP. Tuy nhiên, trên thực tế, một số dự án thuộc lĩnh vực mới, quy mô lớn, chưa có tiền lệ, việc yêu cầu nhà đầu tư phải có kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự là không khả thi, dẫn đến không có nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu. Thông tư 06 xử lý vướng mắc này theo hướng: Đối với các dự án trong lĩnh vực mới hoặc có quy mô đầu tư lớn, không có nhà đầu tư có kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự, có thể xem xét, căn cứ dữ liệu về các dự án đã thực hiện, khả năng phân kỳ đầu tư của dự án đang xét để xác định yêu cầu về kinh nghiệm của nhà đầu tư. Trong trường hợp này, yêu cầu về kinh nghiệm của nhà đầu tư có thể được chỉnh sửa theo hướng thấp hơn so với hướng dẫn nhưng phải bảo đảm phù hợp với thực tế cũng như yêu cầu thực hiện dự án.
Như vậy, sau khi ban hành Luật Đầu tư số 61/2020/QH14; Nghị định 25/2020/NĐ-CP và Thông tư 06/2020/TT-BKHĐT cho thấy các văn bản này đã gỡ bỏ được nút thắt lớn nhất trong hành trình đấu thầu – giao đất/cho thuê đất – triển khai dự án. Đây cũng sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng tạo sự yên tâm, tin tưởng cho các doanh nghiệp khi tham gia đấu thầu thực hiện dự án. Đặc biệt, đối với các dự án đã hoàn thành thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nhưng chưa thể triển khai do chưa được nhà nước giao đất/cho thuê đất trong thời gian qua, nay sẽ được tái khởi động, giảm thiểu thiệu hại kinh tế cho cả nhà đầu tư và xã hội đồng thời thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.